Críticas a revocación de derechos de agua, Irrigación dice que ya existe

Siguen los cuestionamientos y críticas a determinados artículos del Código de Aguas que el Gobierno quiere impulsar una vez que esté definido el Plan Hídrico. En El Medio ya publicamos una nota sobre las dudas que generaba el artículo 65 referido al rol del gobernador en la determinación de los usos prioritarios y en donde desde el Departamento General de Irrigación defendieron su postura alegando que ya existía esa norma y su uso. Algo similar sucedió con las objeciones que se le hacen al artículo 66.

Ahora, desde las Asociaciones e Inspecciones de Cauces Rio Mendoza tienen dudas sobre el artículo 66 que dice: “Todo aprovechamiento especial de aguas públicas está sujeto a revocación por causas de utilidad pública, previa la indemnización correspondiente, en favor de otro aprovechamiento que le preceda según el orden de prioridades fijado en este Código. La aplicación de este precepto no podrá basarse en prioridades alteradas conforme el artículo anterior, ni aplicarse para la revocación de permisos o concesiones sin uso efectivo”.

Y hacen las siguientes observaciones:

-Violación del principio de división de poderes y autonomía constitucional

Vulnera frontalmente la autonomía constitucional del Departamento General de Aguas como organismo extra poder, al permitir que usos de agua puedan ser revocados en favor de otros de mayor preferencia conforme al orden de prioridades. Esta facultad revocatoria contradice el diseño institucional de la Constitución de Mendoza, que en sus artículos 186 a 189 establece un sistema donde las decisiones sobre administración hídrica deben mantenerse alejadas de la influencia política directa del Poder Ejecutivo, precisamente para evitar este tipo de injerencias sobre derechos adquiridos.

-Inseguridad jurídica para inversiones de largo plazo

Al establecer que todo uso especial está sujeto a revocación por causas de utilidad pública, el artículo genera una profunda inseguridad jurídica para cualquier inversión productiva de largo plazo. Los usuarios (especialmente aquellos en actividades agrícolas e industriales) no tendrían garantías de mantener sus derechos si un nuevo usuario con prioridad superior solicita agua, lo que desincentiva inversiones importantes en sistemas de riego eficiente, tecnificación y desarrollo productivo, afectando la competitividad económica provincial.

-Aplicación discrecional de la revocación

El artículo establece un mecanismo de revocación que carece de criterios objetivos para su aplicación, quedando sujeto a una interpretación discrecional sobre cuándo un uso de mayor prioridad justifica la afectación de derechos adquiridos. Esta ambigüedad constituye una herramienta peligrosa que podría utilizarse selectivamente contra determinados sectores o usuarios, violentando el principio de igualdad ante la ley.

-Amenaza a usos productivos históricos

La estructura del artículo supone una amenaza permanente para los usos productivos tradicionales de Mendoza (como el agrícola), que se encuentran en una posición intermedia en la escala de prioridades. Esto podría derivar en un progresivo desplazamiento de actividades fundamentales para la economía regional en favor de nuevos usos considerados prioritarios, alterando profundamente la estructura socioeconómica de los oasis productivos sin contemplar los impactos sociales y culturales.

-Indeterminación del procedimiento indemnizatorio

Si bien el artículo menciona una "indemnización correspondiente", no establece el procedimiento ni los criterios para determinarla. ¿Cómo se valuarían las inversiones realizadas en mejoras prediales y sistemas de riego? ¿Se considerarían las expectativas de producción futura y el valor en marcha de las explotaciones? Esta indeterminación añade incertidumbre y podría resultar en compensaciones inadecuadas que no reflejen el verdadero perjuicio económico.

-Mecanismo irrazonable para la gestión hídrica

La revocación de derechos existentes resulta un mecanismo extremo e irrazonable para la gestión hídrica, cuando existen alternativas menos lesivas como la promoción de la eficiencia en el uso, la reasignación temporal de volúmenes, o el desarrollo de nueva infraestructura para aumentar la disponibilidad. El artículo opta por la solución más drástica sin contemplar medidas intermedias.

-Ruptura del principio de inherencia al inmueble

Al permitir la revocación de derechos de agua, el artículo debilita el principio fundamental de inherencia del agua a la tierra establecido en el artículo 186 de la Constitución Provincial. Este principio ha sido un pilar histórico del derecho de aguas mendocino y su debilitamiento mediante mecanismos de revocación representa una modificación indirecta del diseño constitucional.

-Incompatibilidad con el marco jurídico de protección de inversiones

La revocación por simple prioridad de uso resulta incompatible con el marco jurídico nacional e internacional de protección de inversiones. Mendoza ha promovido activamente la llegada de inversiones en todos los sectores, incluyendo los que utilizan agua, y este artículo podría considerarse una violación a los compromisos de estabilidad jurídica asumidos, exponiendo a la provincia a potenciales reclamos judiciales y arbitrajes internacionales.

-Aplicación indiscriminada a usos sin efectivo aprovechamiento

El artículo establece expresamente que "no podrá basarse en prioridades alteradas... ni aplicarse para la revocación de permisos o concesiones sin uso efectivo". Sin embargo, esta disposición resulta insuficiente, ya que no establece mecanismos claros para determinar cuándo un uso es "efectivo" y cuándo no lo es, dejando un amplio margen para interpretaciones arbitrarias que podrían afectar a usuarios que hacen un uso parcial o estacional del recurso.

-Contradicción con principios de gestión hídrica sostenible

La gestión sostenible del agua debería basarse en la adaptación a las disponibilidades variables del recurso y la promoción de usos eficientes, no en la capacidad del Estado para revocar derechos adquiridos. Este enfoque contradice los principios modernos de gobernanza del agua, que promueven la participación, cooperación y adaptación como herramientas para la gestión de la escasez hídrica, en lugar de mecanismos coercitivos que generan conflictividad social. Además, resulta contradictorio el alcance del articulo con los objetivos enunciados por el Plan Hídrico recientemente presentado que prevé asegurar la sostenibilidad del desarrollo provincial.

Análisis de la relación entre el artículo 65 y 66 ambos artículos

Desde las Asociaciones e Inspecciones de Cauces Rio Mendoza, sostienen que los artículos 65 y 66 conforman un sistema articulado que socava profundamente los principios constitucionales de autonomía en la administración del agua en Mendoza. Mientras el artículo 65 permite al Poder Ejecutivo intervenir en la determinación de prioridades para nuevas solicitudes, el artículo 66 va aún más lejos al posibilitar la revocación de derechos ya otorgados. Juntos, estos artículos representan un mecanismo de injerencia política en el sistema hídrico mendocino e intromisión partidaria del gobernador de turno sin precedentes desde la sanción de la Constitución Provincial.

Entienden que la combinación de ambos artículos genera un régimen donde:

• -El Poder Ejecutivo puede alterar las prioridades para nuevos usos invocando un "beneficio notoriamente superior" (Art. 65).
• -Posteriormente, estos usos con prioridad alterada podrían servir de base para revocar derechos existentes (Art. 66).

Destacan que a pesar de que el artículo 66 establece que la revocación "no podrá basarse en prioridades alteradas", la ambigüedad del sistema propuesto deja abierta la posibilidad de que, en la práctica, se utilicen estos mecanismos en forma sucesiva para reconfigurar completamente la matriz de usos del agua en la provincia según intereses políticos coyunturales, en detrimento de la autonomía técnica y la planificación hídrica sustentable.

Conclusiones

Concluyen en que los artículos 65 y 66 del Proyecto de Código de Aguas representan una amenaza seria a los principios constitucionales de autonomía en la administración del agua en Mendoza, a la seguridad jurídica necesaria para las inversiones de largo plazo, y a la estabilidad del sistema productivo provincial.

Señalan que su implementación podría derivar en un retroceso institucional significativo al permitir la politización de decisiones que, por mandato constitucional y por la naturaleza técnica de la materia, deberían mantenerse en la esfera de organismos especializados y autónomos.

Afirman que estos artículos deberían ser eliminados o sustancialmente reformulados para garantizar el respeto a los principios constitucionales y a la autonomía institucional que ha caracterizado históricamente la gestión del agua en Mendoza, y que ha sido un factor clave en su desarrollo como oasis productivo en un entorno árido.

¿Qué dice Irrigación?

Marcela Andino, asesora del Superintendente de Irrigación Sergio Marinelli y doctora especialista en Derecho de Aguas, contestó diciendo que considera que los que han escrito las críticas deben ser personas “que no son abogados o si lo son tienen un absoluto desconocimiento del Derecho de Aguas mendocino”.

La profesional explica que en el artículo 66, en donde se menciona la revocación o aquellos usos de mayor prioridad, están contenidos en el actual artículo 117 de la Ley de Aguas de 1884.

El mismo indica lo siguiente: “Todo aprovechamiento especial de aguas públicas está sujeto a expropiación forzosa por causas de utilidad pública, previa la indemnización correspondiente, en favor de otro aprovechamiento que le preceda, según el orden fijado en el artículo anterior, pero no en favor de las que le igualen o sigan, a no ser en virtud de una ley especial”.

Andino brindó el artículo 117 comentado para despejar más dudas: “Como se expresara en la nota al título, la concesión especial de uso de agua otorga un derecho subjetivo a su titular, el cual se incorpora al patrimonio de la persona y como tal se encuentra amparado por la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad según el artículo 17 de la Constitución Nacional y 16 de la Constitución Provincial”.

“En concordancia con los artículos 12 y 14 de la Ley de Aguas, la revocación de la concesión por motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, importa la ‘expropiación’ del derecho, y ello requiere la declaración de ‘interés público’ formulada por ley y la previa ‘indemnización’”.

“El artículo que se comenta distingue dos supuestos. En el primer caso, la concesión es revocada en favor de otro que lo precede en el orden de prioridades, en cuya situación sólo se requiere indemnización, en virtud de que la declaración de utilidad pública es realizada genéricamente en los artículos 115 y 117 de la Ley de Aguas; al individualizarse el derecho que se revoca ha de atenderse la antigüedad en el tiempo con respecto a otros derechos de igual categoría, en concordancia con los artículos 21 a 23 de la Ley de Aguas. El segundo supuesto importa una revocación en beneficio de un uso de igual o inferior prioridad, y ello requiere -además de la indemnización- una ley especial declarando en el caso concreto la utilidad pública que implica el uso no prioritario sobre el que se ha de revocar”.

Andino reafirmó que el Código no viene a diseñar un régimen jurídico en una materia en donde todo puede ser nuevo. “Acá tenemos más de 140 años de historia, mucho más, porque el derecho vinculado al agua existe desde la época del Cabildo. Con la llegada de los españoles, ya había normas, ya había reglas sobre el agua; es decir, nosotros situamos la Ley de Aguas de 1884 como la primera Ley formal. Pero antes teníamos casi 50 años de disposiciones relacionadas con el agua”.

La funcionaria insiste en que “quienes plantean todas estas críticas en relación al artículo 66, desconocen absolutamente el régimen jurídico del agua de la provincia de Mendoza. Esta tarea que se ha desarrollado, tuvo una primera etapa de sistematización de toda la normativa vigente. Entre las normas vigentes está, por supuesto, la Ley de Aguas de 1884 y en materia de Agua Subterránea está la ley 4035, además de las otras casi 200 normas que configuran el régimen jurídico del agua en Mendoza”.

“Si conocieran el régimen jurídico, tendrían que saber que desde 1884 rige en Mendoza el artículo 117 que establece exactamente lo mismo que es el artículo 66. Y además el mismo artículo lo reproduce la Ley 4035 en otros términos y de distinta manera, pero el artículo 5 de la ley 4035 también hace referencia a la revocación de un aprovechamiento especial de aguas, porque no solo los aprovechamientos; es decir, los usos, los títulos jurídicos para usar el agua, están sometidos a la posibilidad de revocar, si no también están sometidos a la posibilidad de expropiarlos”, indicó Andino.

Fue contundente al señalar que, al existir esta normativa anterior al Código, no existe el supuesto peligro que no vengan inversiones. Andino agregó que “si quisiéramos olvidarnos de lo que dice la Ley de Aguas de hace 140 años, está el régimen general de la utilización de los bienes del dominio público, de cualquier bien del dominio público porque el agua es un bien del dominio público, pero una plaza también lo es. El artículo 235 del Código Civil tiene una lista, enumera en sus distintos incisos, un montón de bienes que son considerados del dominio público y para poder usar esos bienes hace falta una concesión o una autorización por parte del Estado. Toda concesión y todo permiso, sea de usar agua, de usar una plaza o de usar una playa, está sujeto a revocación, está sujeto a expropiación. Entonces, creer que este artículo que contiene el Código es una aberración, no le encuentro otra explicación más que el desconocimiento del derecho”.

Agregó también que no solo es derecho vigente desde el punto de vista del uso del agua, sino que es derecho vigente en la República Argentina respecto de la teoría del dominio público.

Destacó Andino que lo que sí hace la Ley, y coincidió en que así sea, “es determinar que no se va a revocar en favor de cualquier uso, sino que siempre se va a tener que revocar en favor de un uso prioritario. Es decir, no se podría revocar un uso industrial para darle agua a una minera porque está más abajo en las prioridades. Tampoco se podrá revocar un uso agrícola para dárselo a la industria. Si hubiese que revocar, se debe comenzar por los usos que están en último lugar hacia arriba. El sentido de esta norma, es justamente proteger el principal uso del agua que no es el agrícola, el principal uso es el del abastecimiento de la población. Entonces, lo que quiere la ley, lo que quiso el artículo 117 y lo replica ahora el 66, sin crear nada nuevo, es que, si no hay más agua en Mendoza, o hay muy poca, y es necesario revocar usos, bueno, empecemos de abajo hacia arriba y obviamente para preservar el uso de abastecimiento de las poblaciones”.

Finalmente, la funcionaria hizo hincapié en que el artículo 66, “quiere dar orden, pero la revocación como instituto de extinción de las concesiones para cualquier concesión que exista en la República Argentina, es un instrumento de extinción de concesiones, es un instrumento de extinción de autorizaciones y es un instrumento de extinción de permisos. No solo lo tiene la Ley de Aguas de Mendoza de 1884 y la Ley de Aguas Superficiales del 74, lo tienen todos los códigos de las provincias argentinas. En cualquier materia en la que el Estado otorgue una concesión de uso de algún bien del dominio público, estará la revocación consignada como instrumento de extinción. Lo que sí quiso la ley de aguas de Mendoza, como también la de las otras provincias, es dar un orden, dar una lógica. Insisto, si hubiere que revocar, se hará desde los usos menos prioritarios en favor de los más prioritarios”.